uruguay
Por Juan Martín de Chazal,
coordinador de +COMUNIDAD
¿Cómo se transforma un país cuando decide acercar el gobierno a su gente? En Uruguay, esa transformación comenzó a tomar forma en 2010, cuando se trazó un nuevo mapa institucional con epicentro en lo local. Con la creación de los municipios como tercer nivel de gobierno, miles de personas pasaron a elegir autoridades que actúan en su territorio inmediato.
Aun con una fuerte tradición centralista, Uruguay decidió incorporar esta figura con el objetivo de acercar el Estado a la ciudadanía y fortalecer la participación democrática. Hoy existen 136 municipios distribuidos en 19 departamentos. Cada municipio elige a un alcalde y cuatro concejales, mientras que cada departamento renueva a su intendente y los 31 ediles de la Junta Departamental, órgano legislativo a nivel subnacional. El 11 de mayo de 2025, el país volvió a las urnas para definir ambas escalas de gobierno en simultáneo por cuarta vez desde 2010.
Pero ¿qué tan efectiva ha sido la descentralización? ¿Qué avances y retrocesos se evidencian a 15 años del inicio de las reformas? ¿Cómo conviven estos nuevos gobiernos con los niveles tradicionales? En busca de respuestas, en +COMUNIDAD conversamos con tres referentes del mundo académico que han seguido de cerca esta evolución: Antonio Cardarello, Martín Freigedo y Natalie Robaina Moriondo.
Los especialistas coinciden en que, si bien se han logrado avances importantes, persisten asimetrías en la implementación de la descentralización. La legitimidad electoral es dispar, la participación ciudadana presenta altibajos y la falta de autonomía financiera limita la acción local. ¿Qué hace falta? Clarificar competencias, robustecer los fondos y consolidar canales intergubernamentales son los próximos retos para que la descentralización cumpla su promesa de gobiernos más cercanos y efectivos.
Una reforma política para acercar el Estado a la gente
“La descentralización municipal ha sido de las políticas más innovadoras para el país en los últimos años. No obstante, se debe reconocer que Uruguay desarrolla un proceso tardío si se compara con otros países de América Latina”, plantea Natalie Robaina Moriondo. La ley que instauró los municipios fue promovida en 2005 y sancionada en 2009 con el nombre de Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana. Su propósito era claro: crear autoridades electas en ámbitos locales que fueran puerta de entrada para demandas ciudadanas.
Desde entonces, cada municipio elige a un alcalde y cuatro concejales. Juntos conforman el Concejo Municipal. “En muchas localidades del interior, los municipios se volvieron un canal de comunicación entre el Estado y los ciudadanos. Estas figuras locales empezaron a ser las intermediarias con los otros niveles de gobierno”, explica Martín Freigedo. Pero no todos los territorios cuentan con esta figura: mientras Canelones, Maldonado y Montevideo municipalizaron completamente su territorio, los otros 16 departamentos lo hicieron de forma parcial. Hoy, los municipios cubren apenas el 31 % del territorio, aunque concentran el 73 % de la población.
Esa implementación desigual genera tensiones. Para Antonio Cardarello, “se ha creado una paradoja, donde una parte de la ciudadanía tiene opciones de gobierno y elección a nivel municipal, mientras que una parte importante, no. Esto genera una desigualdad en los derechos y oportunidades de participación ciudadana”.
Nuevas dinámicas de poder en Uruguay
El tercer nivel de gobierno introdujo también nuevos equilibrios de poder. Cardarello advierte que en las capitales departamentales —donde se concentran los recursos—, muchos intendentes pueden ver con recelo la presencia de alcaldes, y temen perder influencia en su mismo electorado. “Esto sugiere una tensión entre el segundo nivel (intendencias) y el tercero (municipios)”, especifica.
La convivencia institucional también presenta zonas grises. “La creación de los municipios depende de la voluntad de los gobiernos departamentales”, destaca Natalie Robaina. Según la especialista, la definición de competencias sigue siendo ambigua, con solapamientos entre municipios e intendencias. Además, los municipios no cuentan con personería jurídica, lo que limita su accionar.
A esto se suma una fuerte dependencia financiera. Ni alcaldes ni concejos tienen recursos propios: los fondos provienen de asignaciones departamentales y del Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal (FIGM), que se distribuye desde el gobierno nacional. “Desde el punto de vista fiscal y administrativo, los gobiernos locales siguen siendo muy dependientes de sus superiores. Ni pueden recaudar sus impuestos y eso obviamente limita su capacidad de acción. Esto complejiza las posibilidades de que el proceso de descentralización sea completo”, resume Freigedo.
Cardarello lo llama “descentralización tutelada”: las decisiones sobre recursos económicos permanecen en los niveles superiores. “Los municipios dependen completamente de las partidas presupuestales asignadas por el gobierno nacional y departamental. Esto los convierte en ‘ordenadores del gasto’ dentro de los límites fijados por las intendencias”, define el doctor en Ciencia Política.
Herramientas de participación que van madurando
Uno de los pilares de la Ley N° 18.567 de 2009 fue promover la participación ciudadana. La normativa establece mecanismos como audiencias públicas anuales, iniciativas ciudadanas y otras herramientas, aunque deja en manos de cada municipio su implementación.
En la práctica, las experiencias son muy variadas. Estudios académicos muestran que las audiencias públicas han ido consolidándose con el tiempo. Natalie cita especialmente una investigación de Paula Ferla, Ignacio Zuabsnabar y Leticia Silva que muestra una evolución significativa: en 2011, sólo el 18 % de los alcaldes realizaba rendiciones de cuentas; para 2014, ese porcentaje había subido a 45 %. Otro trabajo realizado por Martín Freigedo (2015) detectó que el 87% de los gobiernos había desarrollado instancias de audiencias públicas.
“El mecanismo de audiencia pública es valorado como una instancia de cercanía entre los gobiernos locales y la ciudadanía. De intercambio de información y opiniones, así como de transparencia de lo actuado”, analiza Robaina. “El desafío es lograr que no sean meras puestas en escena y sean instancias de incidencia de la ciudadanía”, agrega.
También existen experiencias de presupuestos participativos, concejos abiertos, reuniones vecinales y mesas temáticas, entre otras, aunque con resultados dispares. Para la especialista, la participación no depende sólo de la normativa, sino también de la concepción que tengan de ella los alcaldes y concejales, así como de “los tiempos culturales de las comunidades”. En ese sentido, Montevideo muestra una ventaja: desde los años 90 cuenta con una red de centros comunales y concejos vecinales que facilitaron una descentralización participativa antes de la ley de 2009.
Votar, sí… pero en Uruguay no todos lo hacen igual
Otro indicador de legitimidad es la participación electoral. Y allí también hay contrastes. “En los municipios de mayor población, se observa un muy bajo nivel de participación electoral, donde la ciudadanía prioriza el voto a nivel departamental”, indica Cardarello. En contraste, en municipios más pequeños, las elecciones municipales tienen más peso e incluso superan en asistencia a las departamentales.
¿Qué factores influyen? La magnitud misma del municipio, la estrategia partidaria, la personalización de las campañas —”el enfoque en la figura del alcalde puede atraer a algunos votantes”— y la propia visibilidad de los gobiernos locales. “Donde los nuevos gobiernos tienen alta legitimidad por los votos obtenidos, es probable que la participación haya sido mayor”, explica Cardarello.
Freigedo suma otro elemento: hay claras diferencias entre la capital y los municipios del interior. “En el interior los alcaldes tienen mayor legitimidad. Son vecinos que todos conocen. En cambio, en Montevideo, los votantes muchas veces no los conocen o son lejanos. Es una cuestión de densidad de población”, observa el doctor en Ciencias Sociales.
Lo que falta para fortalecer la descentralización
– Claridad institucional y vínculos entre niveles
A 15 años de la reforma, ¿cuáles son los próximos pasos? Los tres entrevistados coinciden en que todavía hay mucho por hacer. Para Freigedo, un aspecto clave es “definir con claridad las competencias entre niveles y generar canales formales de relacionamiento intergubernamental”. El experto advierte que hoy no existe un patrón uniforme: la relación entre municipios e intendencias depende, en gran medida, de la capacidad de agencia de cada alcalde para negociar recursos, escalar demandas y construir vínculos políticos efectivos con los otros niveles del Estado.
“No hay una sola realidad —sostiene—, sino cientos de realidades diferentes”. Esa heterogeneidad, sumada a la debilidad administrativa y fiscal de los gobiernos locales, vuelve aún más complejo comprender y fortalecer el entramado de relaciones intergubernamentales en el marco del proceso de descentralización uruguayo.
– Más recursos, más autonomía, menos fragmentación
Robaina remarca la necesidad de dotar a los municipios de más recursos y capacidades, pero también de comprender su diversidad y cómo eso impacta en el diseño de políticas públicas. En su diagnóstico, el proceso de descentralización iniciado en 2010 sigue siendo joven, avanza lentamente y aún está lejos de completarse.
En términos de gestión, Robaina enmarca la descentralización dentro del paradigma de la gobernanza, que promueve la articulación multinivel y la coordinación entre actores estatales y sociales. Si bien desde 2005 Uruguay ha creado ámbitos para este fin —como el Gabinete Social o las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS)—, las lógicas centralistas siguen presentes: muchas decisiones clave continúan concentradas en el gobierno nacional, y la participación municipal en esas instancias ha sido marginal o nula.
La especialista advierte que, en muchos casos, las iniciativas de descentralización no han implicado un verdadero traspaso de poder, sino más bien acciones de desconcentración que no otorgan autonomía real a los gobiernos locales. Persisten también lógicas sectoriales fragmentadas y una escasa integración con la sociedad civil. ¿Qué hace falta? Natalie sugiere fortalecer las redes locales, clarificar responsabilidades y superar esas barreras institucionales para consolidar un modelo más equitativo y eficaz de gestión territorial.
– Participación, representación y legitimidad
Cardarello, en tanto, plantea avanzar hacia una cobertura territorial plena, de modo que todo el país cuente con gobiernos municipales. Hoy, la ausencia de un tercer nivel de gobierno universal genera desigualdades en el acceso a la representación local y limita la participación de una parte significativa de la ciudadanía. Esta implementación territorial incompleta, afirma, pone en cuestión la legitimidad del sistema.
El especialista también observa como un desafío el diseño electoral de los concejos municipales. La baja participación en grandes municipios, junto con la asignación fija de cinco cargos por concejo y la acumulación de listas por sublemas, ha derivado en dinámicas de personalización excesiva en torno a la figura del alcalde. Esto, según advierte, debilita el carácter colegiado de los gobiernos locales.
Además, señala que las condiciones actuales para la participación ciudadana efectiva son frágiles y desiguales. Aunque la normativa promueve instancias participativas, su puesta en práctica depende en gran medida de la voluntad política de cada gobierno municipal. “La falta de información sobre el impacto real de los mecanismos de participación implementados también es un desafío”, destaca.
A ello se suma una confusión persistente sobre qué es un municipio, si se refiere al territorio, a la autoridad electa o al edificio administrativo, lo que complejiza la comprensión ciudadana y su vínculo con este nivel de gobierno.
Del papel a los territorios
Más allá de los diagnósticos académicos, la realidad cotidiana sigue marcando el pulso de este proceso. En algunas localidades, los alcaldes son verdaderos referentes comunitarios. En otras, la figura del municipio es aún lejana o poco comprendida. Esa heterogeneidad es, al mismo tiempo, el desafío y la riqueza de un modelo que busca consolidarse como una vía para gobernar con más cercanía y equidad.
En este contexto, en 2025, la Red de Innovación Local (RIL) desembarcó en Uruguay con una misión clara: acompañar a los gobiernos locales para que, a través de una gestión eficiente, todas las personas puedan desarrollarse sin importar dónde vivan. Con una trayectoria de más de una década en América Latina, RIL busca fortalecer las capacidades de los equipos municipales, promoviendo redes de colaboración y soluciones innovadoras que impacten directamente en la calidad de vida de las comunidades.
La llegada de RIL a Uruguay se suma a los esfuerzos por consolidar un modelo de descentralización más robusto y participativo, donde los municipios sean un espacio vivo de transformación y cercanía con la ciudadanía.
Bibliografía de interés sobre Uruguay
¿Te interesa saber más de este tema? A continuación compartimos una selección de artículos académicos utilizados por nuestros entrevistados:
- Bisio, N. (2017). Las Mesas de Desarrollo Rural: luces y sombras de la participación institucionalizada. En La gestión pública descentralizada: una reflexión sobre las entidades institucionalizadas territoriales en el litoral norte uruguayo. Compiladora Natalia Bisio.
- Buquet, D., Cardarello, A., & Schmidt, N. (2024). Pueblo chico, alcalde grande. Abstencionismo en las elecciones municipales de Uruguay, 2010-2020. Íconos – Revista De Ciencias Sociales, (78), 33–51. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5955
- Cardarello, A. y Nieto, E.(2023). Encuentros cercanos del tercer nivel: peculiaridades del comportamiento electoral y legitimidad de los municipios. En Cardarello, A. (coord.). 2023. Agenda para la descentralización en Uruguay. Fundación Konrad Adenauer (KAS-Uruguay), Universidad de la República y Universidad Católica.
- Ferla, P.; Silva, L.: y Zuasnabar, I. (2014) Evaluación de los gobiernos locales 2013 : la visión de los alcaldes, concejales e intendentes. Montevideo: Fundación Konrad Adenauer : Universidad Católica del Uruguay, 2014. 88 p. ISBN 978-9974-8440-1-8.
- Florit y Rapeti (2012) “Ciudadanía y municipios, una relación etérea” en. Municipios: una política en el tintero. Andreoli A, Florit P., Piedracueva M, Rapetti P y Suárez M (eds.) Paysandú: CSIC-UdelaR.
- Freigedo, M., Milanesi, A., y Rodriguez, R. (2019) Los desafíos de las relaciones intergubernamentales en el marco de la descentralización en Uruguay en Descentralización en Uruguay propuestas para avanzar en la agenda. Coordinadores Antonio Cardarello y Paula Ferla. Editorial: FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER. ISBN 978-9974-8706-3-5
- Freigedo, M. (2015) ¿Por qué unos más y otros menos? Los incentivos para crear mecanismos de innovación democrática en los municipios uruguayos. Tesis Doctoral en Ciencias Sociales con mención en Ciencias Políticas, Promoción 2012.2015. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México.
- Freigedo, M. y Marzuca, A. (2024) Descentralización Municipal en Uruguay: un proceso reciente y gradual en Revista Iberoamericana de Gobiernos Locales. ISSN: 2173-8254 NÚMERO ESPECIAL. MARZO 2024. Volumen II.
- González, J. (2019) De la fuerza de la ley al milagro de la acción. Municipios y participación ciudadana en Uruguay. En Revista de Facultad de Derecho (47), jul-dic 2019. ISSN 2301-0665
- Minteguiaga y Robaina (2023) Participación ciudadana a escala municipal: prácticas, tensiones y desafíos en Descentralización: una agenda pendiente en Uruguay. (pp.39-59). Editor/Compilador: Angel Arellano. Editorial: FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER. Tipo de publicación: Divulgación. Escrito por invitación. Medio de divulgación: Papel. ISBN 978-9915-9490-8
- Suarez M.; Robaina, N. Bisio, N.; Minteguiaga, M.; Del Prado, L.; Noboa, A.; Andrioli, A. (2018) Desafíos de la descentralización y la participación en los gobiernos subnacionales. Serie|Descentralización y desarrollo territorial|2018 Primera edición: julio de 2018 ISBN: 978-9974-742-32-1 DIRECCIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA – OPP Programa Uruguay Integra Montevideo, Uruguay
- Suárez y Sánchez (2017)- Las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales: un análisis de la percepción de los actores. En La gestión pública descentralizada: una reflexión sobre las entidades institucionalizadas territoriales en el litoral norte uruguayo. Compiladora Natalia Bisio.
- Veneziano (2008). La participación ciudadana en la descentralización de Montevideo: aprendizajes y reflexiones desde los noventa. Revista Uruguaya de Ciencia Política – Vol. 17 N°1 – ICP – Montevideo.
Ilustración principal: Belén Castro, RIL Uruguay.
